驳回行政复议申请决定书

梁平府行复〔2021〕7号

申请人：重庆某科技有限公司。

法定代表人：张某，总经理。

委托代理人：施某。

被申请人：重庆市梁平区规划和自然资源局，住所地重庆市梁平区双桂街道行政中心1号楼5楼，统一社会信用代码：11500228MB1957373P。

法定代表人：杨西，局长。

申请人重庆某科技有限公司（以下简称某公司）不服被申请人重庆市梁平区规划和自然资源局（以下简称区规资局）作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（梁规资闲收处〔2021〕1号），于2021年6月7日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。

申请人请求：依法撤销被申请人区规资局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（梁规资闲收处〔2021〕1号）。

申请人称：一、被申请人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（梁规资闲收处〔2021〕1号）程序严重违法。1.《收回国有建设用地使用权决定书》（梁规资闲收处〔2021〕1号）听证程序严重违法。首先，被申请人没有通知重庆市梁平区人民政府参与听证，更没有将《听证申请书》第2项请求告知重庆梁平区人民政府。其次，申请人提出主持人回避的请求后，主持人拒绝回避，未充分说明不予回避的理由。2.被申请人至今都没有依法履行全面调查的职责。被申请人作出的《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》《闲置土地情况告知书》程序严重违法。首先，被申请人至今未履行调查职责，更未告知申请人涉嫌闲置土地的事实和依据。其次，未按《闲置土地处置办法》第9条、第10条的规定下达《闲置土地认定书》。再有，没有有效听取申辩人的自辩和举证，同时也没有要求被调查人提供有关文件和资料。另有，国土部门自2018年至2020年12月已经对所涉土地作了调查和核实，2020年12月8日作出了撤销闲置土地的认定，不到10日再次作出土地闲置认定明显属于重复性认定，涉嫌滥用权力。

二、《收回国有建设用地使用权决定书》（梁规资闲收处〔2021〕1号）所依据的《闲置土地认定书》及《闲置土地情况告知书》中所述内容，是未经调查核实而单方认定的，申请人根本没有收到被申请人的任何调查报告和材料。1.本案所涉土地项目系政府招商引资而设定，被申请人未就此事实向申请人和区政府进行调查和询问，作出的片面事实认定是错误的。2.被申请人没有按《项目投资协议》和《项目投资补充协议》履行义务，更没有按照土地出让合同履行义务，明显违约在先。3.原所立项目无法正常实施，2018年梁平政府与申请人就项目的变更等事项正在确立并执行期间，被申请人作出无偿收回项目土地的认定明显错误，对此，被申请人已于2020年12月8日作出了撤销闲置土地的认定，现又仅依照《国有建设用地使用权出让合同》而不顾《项目投资协议》和《项目投资补充协议》的基础事实再次作出闲置认定，更是错上加错。

三、在取得项目地块后，申请人一直是严格按照相关约定和规定履行自己义务。导致涉案土地未在原约定的期限内动工开发的原因是梁平政府的错误立项、不能完成动工条件、拒绝履行项目投资协议及补充协议、无理拖延及政策改变而造成的。1.《项目投资协议》约定了政府应向申请人交付经批准的项目规划条件、协助有关规划、环保等问题以及为该项目配备的30亩商住用地，梁平政府至今都未提供。2.申请人已按照约定缴交了涉案土地出让金及使用税和配套商住用地的预付土地价款60万元等费用，并在约定的期限内进行了建设工程勘察、设计及排水管网、围墙建设等。3.申请人于2015年2月12日开始项目施工的前期规划设计、图纸审核和相关流程申报及审批等工作，被申请人（原规划局）及梁平工业园区管委会在2016年9月16日才完成工程设计方案的初步审查。申请人在当年已完成东、南、北边厂区围墙施工及排水管网的铺设等基础工程，西边（沿松竹路）也是按园区指示暂未开始施工。4.梁平政府未能向申请人提供所招商项目进入正式环评的条件，梁平工业园区管委会批复同意项目设计延期至2017年6月30日完成。5.2017年11月10日，梁平工业园区管委会再次作出了项目建设规划方案待园区跟踪环评报告通过评审后再由园区予以审核，以及减免或补贴土地使用税的批复决定。6.梁平政府在所涉土地上招商立项错误，导致项目环评最终未获通过。7.梁平政府未按约定履行义务，申请人可适用先履行抗辩权。

四、涉案的102亩土地延期建设均非因申请人原因造成。梁平政府正是基于该项目立项错误及园区跟踪环评拖延事宜而导致本招商项目最终未能获通过的事实，对此，梁平政府方已向申请人予以了确认，并按照《闲置土地处置办法》第八条及第十二条对涉案土地及项目进行协商处理，对项目地块进行了调整。1.2018年2月13日，梁平工业园区对申请人的函复，明确了项目未获通过的原因并非申请人过错；明确了该项目移至靠竹丰路一侧建设，并另提供75.25亩地块予以建设；明确了将涉案的102亩土地调整为工业地产项目，也明确了对新项目的具体细节尚未谈定。2.梁平政府已于2018年5月14日针对前述两地块给申请人重新办理了重庆市企业投资项目备案证。3.至今，拟为原项目建设另提供的75.25亩地块尚未办理出让手续并确权给申请人；原项目土地102亩调整为工业地产项目的变更（补充）协议尚未签订，梁平政府对所作承诺的补偿方案尚未确定。申请人尚不具备开工建设的基础依据和条件。

五、被申请人认定申请人受让的工业用地为闲置土地依据不明确，无事实根据，适用法律不当。根据梁平政府就本案所涉地块在内的约177亩土地于2018年5月14日给申请人所办理的两项重庆市企业投资项目备案证来看，建设工期也是自2018年5月至2020年5月，建设周期超过2年，申请人根本不存在闲置土地的事实。相反，正是因为被申请人罔顾事实，自2018年起至今花费近3年时间，单方滥用职权，导致申请人对所涉土地的建设处于严重不确定性，更是因此消耗了政府给予的建设工期，导致了申请人的正当权利持续受到严重侵害，也是导致所涉土地至今未能进行建设的真正原因。

被申请人称：一、我局作出《收回国有建设用地使用权决定书》（梁规资闲收处〔2021〕1号）具有充分的事实依据、法律依据，程序合法。

2018年3月，国家自然资源督察成都局对我区土地例行督察时认定，申请人两宗地涉嫌土地闲置，我局随即进行调查处置。2020年12月18日，我局对申请人作出《闲置土地调查通知书》。

调查中查明：2015年10月，我区（原梁平县）公开挂牌出让了两宗工业园区工业用地（出让编号LP-1-229号50.99亩、LP-1-230号50.99亩），竞得人均为重庆某科技有限公司。两宗土地成交价款共计980万元并已缴纳完毕（LP-1-229号490万元、LP-1-230号490万元）。2015年12月3日分别签订了《国有土地建设用地使用权出让合同》，合同编号为：梁平国土【2015】合字第25号和梁平国土【2015】合字第26号。两份合同均约定：交地时间为2015年12月10日（园区管委会已于2015年12月3日将两宗土地交付申请人），动工期限为2016年5月1日。但是，申请人一直没有动工开发。根据原国土资源部《闲置土地处置办法》第二条规定，我局于2021年2月9日，对申请人作出《闲置土地认定书》。

2021年2月18日，我局向申请人发出了《闲置土地情况告知书》。2021年2月22日，我局向申请人发出《闲置土地处置听证权利告知书》。申请人于2021年2月25日向我局申请听证。我局于2021年3月29日组织听证。通过对调查查明的事实、听证笔录以及申请人听证中提交的书面申辩书、相关材料的审查，我局认为，申请人取得两宗土地的建设用地使用权后，未按约定动工开发已满两年以上。我局对申请人下达的《闲置土地认定书》事实清楚，依据充分，程序合法。我局依照原国土资源部《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定，报经重庆市梁平区人民政府批准后，于2021年4月25日作出了《收回国有建设用地使用权决定书》。

二、申请人请求复议机关撤销我局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》的理由不能成立。

（一）关于申请人认为作出的《收回国有建设用地使用权决定书》程序严重违法，我局认为不能成立。

1.关于应否通知重庆市梁平区人民政府参与听证。依照《自然资源听证规定》、《重庆市规划和自然资源听证办法》的规定，依申请听证的听证参加人，申请的当事人、代理人参加听证，但没有规定申请人可以申请追加通知非当事人，更没有赋予听证组织机构可以依申请人的请求追加非当事人参加听证的权利。

2.《闲置土地处置办法》第九条、第十条没有申请人所称的“经被调查人充分申请说明后”的前置条件。我局在《闲置土地认定书》中已经包含了认定闲置土地的事实、依据，闲置原因及结论。

3.闲置土地处置不是行政处罚。申请人认为我局未依照《行政处罚法》及《国土资源处罚办法》有关规定组织调查系对法律的误解。

4.我局在调查处置过程中，发现原重庆市梁平区国土资源和房屋管理局在调查处置过程中，存在适用法律文书不准确，相关法律文书未按规定送达等问题，决定撤销了部分法律文书。继续依法履行调查处置职责不是滥用权力。

（二）关于申请人认为，我局依据的《闲置土地认定书》及《闲置土地情况告知书》未经调查核实单方认定，申请人没有收到任何调查报告和材料的理由，我局认为不能成立。

《闲置土地处置办法》第四条规定：市县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。根据此条规定，在梁平行政区域内，只能由我局实施闲置土地的调查处理工作，目前尚未出台《闲置土地认定书》需多方认定的规定。《闲置土地处置办法》中，没有国土资源主管部门应当向被查处单位报送调查报告和材料的规定。

（三）申请人认为导致土地闲置是因为梁平区政府的原因造成的，理由不能成立。

建设项目环境影响评价，是我国现行的一项重要制度。申请人在听证时提交的与原梁平县人民政府签订的《项目投资协议》第三条（二）项第8点约定：乙方项目必须先通过环境影响评价，建设必须执行环保“三同时”制度，项目达到环保要求后方能正式生产。无论是法定还是约定，应当通过环境影响评价是申请人必须履行的义务。然而，申请人至今都没有提交出环评通过的文件。从申请人听证时提交的2017年2月8日重庆市环境工程评估中心会议通知、2018年12月13日梁平区工业园区管委会给申请人的函复（渝梁平园管委函〔2018〕15号）的内容中反映出，2017年12月14日，重庆市环境工程评估中心对申请人的拟建项目环境影响报告书（报审版）进行了技术评估，但专家组没有通过。并函告了申请人调整项目规划，优化生产工艺，建设地块移至靠竹丰路一侧建设，以便增加居民防护间距，用72.25亩地块重新编制环评报告等解决方案。据此，我局认为，环评问题是申请人的原因造成。

（四）关于申请人提出的《项目投资补充协议》为申请人配备30亩商住用地建设没提供，我局认为，不能成为土地闲置的理由。

申请人在听证中提交的梁平县人民政府与申请人签订的《项目投资补充协议》中约定，申请人取得工业用地使用权后一个月内，在工业用地附近提供30亩商住用地，用于申请人行政办公、建设高端医用橡胶制品研发生产基地和专业技术人才配套住宅。但是申请人取得土地使用权后，其工业用地建设项目一直没有实质性的推进，所以补充提供30亩商住用地没有进入“招拍挂”程序。《项目投资补充协议》中并没有约定该30亩商住用地作为《项目投资协议》成立的条件。因此，申请人不能以此为理由将已经取得的工业用地闲置。

综上所述，我局对申请人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（梁规资闲收处〔2021〕1号）认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法；申请人的复议请求和理由不能成立，请求复议机关予以维持。

经审理查明：2015年2月13日，申请人某公司与原梁平县人民政府签订《项目投资协议》，约定申请人某公司在重庆梁平工业园区A区投资建设日用、医用类橡胶制品生产项目。为实施该项目，2015年10月，申请人某公司通过公开挂牌出让，竞得了坐落于梁平县工业园区A区的两宗工业用地（出让编号LP-1-229号50.99亩、LP-1-230号50.99亩），并于2015年12月3日与被申请人区规资局就案涉土地签订了《国有土地建设用地使用权出让合同》（合同编号为：梁平国土【2015】合字第26号），约定：交地时间为2015年12月10日，动工期限为2016年5月1日。合同还约定，受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。合同签订后，梁平工业园区管委会于2015年12月3日将两宗土地交付申请人。土地交付后，申请人因各种原因一直没有动工开发。

2018年3月，国家自然资源督察成都局对我区土地例行督察时认定，申请人两宗地涉嫌土地闲置。被申请人随即进行调查处置。因原重庆市梁平区国土资源和房屋管理局在办理涉嫌闲置土地一案中，存在适用法律文书不准确、相关法律文书未送达等瑕疵，被申请人于2020年12月8日作出《关于撤销重庆某科技股份公司闲置土地一案相关法律文书的决定》，决定撤销案涉土地的7份法律文书。随后，被申请人对申请人涉嫌闲置土地进行调查。被申请人于2020年12月18日，发出《闲置土地调查通知书》；2021年2月9日，作出《闲置土地认定书》；2021年2月18日，发出《闲置土地情况告知书》。2021年2月22日，被申请人向申请人发出《闲置土地处置听证权利告知书》，并于2021年3月29日组织了听证。根据调查查明的事实、听证笔录，以及申请人听证中提交的书面申辩书、证据材料等相关材料，被申请人就收回申请人某公司闲置土地向区政府报送《关于重庆某科技有限公司闲置土地处置方案的请示》（梁平规资文〔2021〕55号），区政府于2021年4月22日作出《关于同意收回重庆某科技有限公司闲置土地的批复》（梁平府〔2021〕59号），同意收回重庆某科技有限公司闲置土地。被申请人区规资局于2021年4月25日作出梁规资闲收处〔2021〕1号收回国有土地建设使用权决定，依法无偿收回闲置土地使用权。申请人对收回国有土地建设使用权决定不服，向本机关申请行政复议。

本机关认为，《收回国有建设用地使用权决定书》（梁规资闲收处〔2021〕1号）系依据《闲置土地处置办法》第十四条规定，经区政府批准作出的行政行为。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，本案符合规定的被申请人是重庆市梁平区人民政府。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，申请人某公司对《收回国有建设用地使用权决定书》（梁规资闲收处〔2021〕1号）不服，应当向重庆市人民政府申请行政复议。本机关受理本案，不符合法定受理条件，属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定的情形。根据该条规定，本机关决定：驳回申请人重庆某科技有限公司的行政复议申请。

如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向重庆市第二中级人民法院提起行政诉讼。

重庆市梁平区人民政府

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